*Investigador independiente

 

El 5 de febrero de 2016, la Corte Constitucional de Colombia falló a favor del pueblo Awá, de Orito (Putumayo), que había solicitado la suspensión de la explotación petrolera en su territorio porque no se adelantó la consulta previa, libre e informada, derecho constitucional e internacional de las comunidades étnicas. Cuatro días después, la Corte dio a conocer en un comunicado de prensa que, ante la demanda de inconstitucionalidad de varios decretos del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, ordenaba el respeto a la conservación de los páramos y, por tanto, impedía cualquier acción de minería en ellos. Estos hechos puntuales están atados a muchos otros que, desde 2010, se vienen presentando en el país en rechazo a un modelo de desarrollo que no parece satisfacer ni beneficiar a la mayoría de los colombianos. Este modelo, sin embargo, no es exclusivo de este gobierno, fue implementado desde mucho tiempo atrás, y podríamos decir que data de 1990.

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El centro del debate es que cada vez se ha ido refinando más y más la idea de que Colombia debe ser un país que concentre el grueso de su actividad económica en la explotación minero-energética y en la venta de servicios derivados de dicho sector. Es decir que el modelo de país agroexportador ha quedado definitivamente en el pasado y ahora entramos de lleno a la economía extractiva. Las manifestaciones de la Corte Constitucional y de otros estamentos judiciales obedecen a las múltiples formas de movilización y manifestación de rechazo que presentan colectivos organizados en diferentes zonas del país.

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Sin ir más lejos, podríamos recordar que, a finales del 2015, el Tribunal de Cundinamarca resolvió una sentencia de acción popular que se presentó por la concesión que la Agencia Nacional de Minería cedió a la empresa canadiense Cosigo Frontier Mining Corporation Ltda., para la extracción de oro en predios del río Apaporis, en el departamento amazónico del Vaupés, y que, según la sentencia, viola el derecho superior a un medio ambiente sano en detrimento de una zona de reserva. Es decir, también el Tribunal de Cundinamarca falló a favor de ciudadanos que se oponían a la destinación y uso minero de los territorios de la reserva forestal que habitan.

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Tres hechos parecen sobresalir en el caso del Apaporis: 1) existen diferentes mecanismos participativos colectivos que cobijan a personas indígenas y no indígenas para manifestar oposición a los proyectos de desarrollo que emprende el gobierno (la minería, por ejemplo), como las acciones populares y la tutela[1]; 2) la Amazonía no es un departamento sino, más bien, una zona que la Ley 2 de 1952 declaró como la Reserva Forestal de la Amazonía, conformada por los departamentos de Amazonas, Putumayo, Nariño, Caquetá, Guanía, Guaviare, Huila, Meta y Vaupés; 3) existen posturas de magistrados en el país que conceden un lugar preponderante a los derechos colectivos sobre los individuales, como en este caso, donde se conjuga el derecho a un ambiente sano con la delimitación de reserva forestal, ambos en función de la totalidad de los colombianos. Es decir, posturas que derivan en sentencias de protección a derechos colectivos. Cabría preguntarse qué tanto sabemos sobre nuestros derechos concretos, por ejemplo, el derecho a la reserva de la Amazonía. O qué tanto sabemos sobre la forma de participar y qué tanto sobre la forma de luchar por la defensa de esos derechos en un país en el que los gobiernos parecen ser los primeros violadores de esos principios fundamentales.

Considerando la tensión entre ciudadanos organizados y el modelo de desarrollo que el gobierno nacional representa como la «locomotora minera», este documento ofrece una mirada panorámica sobre conceptos y procesos claves de la dinámica minera actual y, en un aspecto más amplio, de la economía rentista/extractivista que nos permiten avanzar en el debate con elementos políticos. Los decretos del plan de desarrollo que la Corte Constitucional revisó la primera semana de febrero de 2016 están asociados a los Proyectos Estratégicos de Interés Nacional (PINES). Los PINES son el paquete completo indispensable para montar la totalidad de las políticas económicas que se vienen implementando desde hace más o menos veinte años. Por tanto, los PINES están unidos a los TLC que ya se han firmado; pero, además, bajo el esquema de economía extractiva se requiere disponer una serie de medidas que ofrezcan las condiciones necesarias para garantizar la producción y flujo de mercancías y servicios, tales como carreteras 4G, interconexiones eléctricas, oleoductos, gaseoductos, túneles, puentes, navegabilidad comercial de los ríos y, por supuesto, megapuertos marítimos (como el de Buenaventura). Este artículo se concentra exclusivamente en la minería. No sobra aclarar que las disposiciones económicas y de infraestructura requieren además reestructuraciones institucionales, jurídicas, educativas y laborales, entre otras.

 

Extractivismo-rentismo 

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La renta es la forma en que los gobiernos de los países con economías extractivas obtienen beneficios en los procesos extractivos, es decir, la producción constante de un beneficio o dinero que se obtiene de una actividad concreta. Por economías extractivas entendemos el mecanismo con el que se obtiene riqueza mediante la extracción de recursos naturales, en especial los no renovables como los minerales; aunque también cabe en este esquema la agroindustria de monocultivos como la soja, caña de azúcar o palma africana. La economía extractiva se especializa en obtener materias primas, metales preciosos y combustibles. Es decir, productos de alta demanda en el mercado internacional y que son fundamentales para las industrias. La forma de obtener esa renta varía en cada país. A grandes rasgos, existen dos mecanismos: la obtención directa e indirecta de la renta.

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La obtención directa de renta implica que la empresa extractora del recurso minero energético es propiedad del estado (aunque este subcontrate empresas especializadas en alguna parte del proceso). En este caso, la propiedad final del producto obtenido (carbón, petróleo, oro, etc.) es del estado, lo que significa que la ganancia por la venta es también del estado.

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A grandes rasgos y de manera esquemática –porque existen muchas variantes–, la obtención indirecta se establece básicamente por la vía de cesión de derechos de exploración y explotación a un particular (en general empresas multinacionales, aunque también pueden ser pequeños mineros de oro o esmeraldas, por ejemplo, pero no en el caso de los combustibles fósiles). En estos casos, la renta que obtiene el estado es por el arriendo de la mina o bloque de explotación, por concesiones de una parte del proceso y por los impuestos a la explotación y exportación.

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En muchos casos, este tipo de medidas son combinadas; por ejemplo, se hacen concesiones para minerales fósiles con empresas multinacionales o, en general, por medio de modelos mixtos público-privados (la maquinaria y los costos de exploración son bastante elevados para los estados, y los privados tienen experiencias superiores a cien años); mientras que la nación maneja la explotación de hidroeléctricas y deja a particulares nacionales (pequeños mineros de tradición) algunos minerales como el oro. Por supuesto, si se quiere exportar oro a gran escala, la inversión de capital solo la puede hacer una empresa muy grande, que la mayoría de las veces es una multinacional.

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Tenemos, pues, a la venta directa de recursos naturales y al sistema de impuestos como los mecanismos para la generación de renta proveniente de la economía extractiva. Cada país decide en qué proporción convierte su economía, si total o parcialmente extractiva. Y cada país decide qué modelo de obtención de renta pretende: directa, indirecta o mixta. Como vemos, en todos los países el propósito es la generación de renta mediante la extracción. Aun así, el extractivismo por sí mismo impone dinámicas de dependencia económica que van impidiendo la existencia de otros renglones de la economía como la agricultura. La agricultura es la principal afectada con la extracción, o bien, porque se restringen o contaminan las fuentes de agua, o bien, porque la tierra se destina a la extracción, lo que reduce la cantidad de tierras disponibles para la siembra. En general, los megaproyectos mineros y/o energéticos requieren desplazar numerosas cantidades de familias de zonas rurales. Aunque también se hace minería en las ciudades y también, en esos casos, se desplazan personas. Basta recordar que, en 2009, se decidió desalojar el barrio Villa Jackie, en Bogotá, porque la parte trasera de la montaña, donde se ubicaba, estaba dentro del parque minero industrial de Ciudad Bolívar y la extracción de materiales de construcción, por parte de la empresa Cemex,  provocó el hundimiento masivo de la base de las casas.

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Se ha hecho común considerar que el rentismo es un modelo económico exclusivo de países que, sin serlo, son calificados como antidemocráticos, como Arabia Saudita o Venezuela. Además, para el caso latinoamericano, desde el denominado «giro a la izquierda», se ha asociado el rentismo a los modelos progresistas que nacionalizan las empresas de exploración, extracción, explotación y exportación de minerales y combustibles fósiles. No sobra decir que en los países neoliberales el giro a la izquierda equivale a modelos antidemocráticos, en tanto no ponen al estado al servicio del capital. En ese sentido, vale aclarar que esa lectura no es cierta, pues, en economía, un país es rentista cuando por una disposición política decide que su economía se apoye en la obtención de las rentas externas que genera una minoría y que recibe de forma directa el estado. Aquí el estado, o mejor el gobierno de turno, se abroga el derecho exclusivo de distribución y uso de esa renta, como bien lo explicó Beblawi en 1987. Cabría, más bien, señalar que las economías de América Latina siguen atadas de forma asimétrica al lugar de proveedoras de materias primas dentro de la economía del sistema mundo.

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Por ejemplo, en Colombia, por disposición constitucional, ni la política económica, ni la política de defensa pueden ser sometidas a deliberación ni participación directa de los ciudadanos; estas son competencia exclusiva del ejecutivo y están sometidas al conceso del Congreso.

No obstante, el rentismo y su forma de implementación sí varía de forma considerable entre los países que, supuestamente, hicieron el giro a la izquierda en América Latina y los que no, aquellos a quienes se les denomina como democráticos y tienen economías neoliberales. Una de principales diferencias está en el modelo mismo de extracción, pues países como Argentina, Venezuela o Brasil han mantenido la propiedad sobre la exploración y explotación, lo que significa que reciben de forma directa los beneficios de la venta exterior de los productos. Incluso, en algunos casos, han iniciado negocios en el procesamiento de los mismos (derivados del petróleo, por ejemplo).

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De otro lado, países como México, Perú o Colombia consideran que la propiedad estatal sobre los negocios extractivos genera pérdidas e ineficacia. Adicionalmente, de forma política, se considera como negativa toda tentativa de «nacionalización» de dichas empresas. Al contrario, estos países exhiben una política de «promoción de la inversión extrajera», aducen que con este modelo el riesgo de la inversión recae sobre el empresario, liberando al país de esta carga. El caso más común, de nuevo, ocurre con el petróleo: son las empresas con grandes capitales las que arriesgan en costosas tareas de exploración y entre cuyos resultados puede presentarse que no haya crudo en el área. Como anotábamos atrás, en este caso la renta se obtiene de la concesión o de los impuestos. Otra ventaja que encuentran los países neoliberales, en este sistema, es que a mayor número de inversores, mayores posibilidades de creación de puestos de trabajo directos e indirectos. En el modelo de nacionalizaciones, el capital del estado es limitado y debe estar disponible para abrir constantemente nuevos frentes de exploración y explotación.

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El modelo de renta indirecta presenta ciertas incertidumbres, pues, las políticas recientes de los países subdesarrollados han instalado la idea de que la promoción de sus países significa la concesión desmedida de incentivos. El incentivo más inmediato es justamente la rebaja de impuestos, lo que significa que la renta –el objetivo central de la extracción– queda supeditada al interés particular de las empresas extrajeras. Álvaro Pardo, director de Punto medio y abogado experto en temas de tributación minera, asegura que el código minero ofrece una serie de reducción, eliminación y estabilización de responsabilidades tributarias, a las que se suman incentivos como la reducción de los mismos a condición de resiembras forestales, que las empresa hábilmente camuflan dentro de los planes de manejo ambiental.[2] De allí que la pregunta sea si se justifica lanzarse a la economía extractiva cuando la renta se obtiene de forma indirecta a favor de la empresa multinacional.

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El otro incentivo altamente preocupante es la flexibilización del empleo, lo que significa menor inversión de las empresas en mano de obra calificada, inseguridad laboral para el trabajador y salarios muy bajos. En general, estas empresas han optado por el modelo de tercerización, es decir, subcontratan diferentes empresas locales, las cuales, a su vez, contratan mediante prestación de servicios. Un caso palpable en Colombia ocurre en la minera de carbón de El Cerrejón; esta empresa nacional ofrece unas condiciones contractuales a sus empleados muy superiores a los subcontratistas de la multinacional Drummond, encargada de la explotación.

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Del lado del rentismo, en países como Argentina (en la era kishnerista) el tema central no es cómo obtener la renta, sino cómo redistribuirla. Tema que en Colombia ni se discute. Generalmente olvidan que el sentido mismo de la renta es para qué se genera. Entre los datos concretos en Argentina, tenemos, por ejemplo, la apertura de diez universidades nacionales públicas, o beneficios directos como el subsidio de los servicios públicos domiciliarios a la totalidad de la población del país. O medias locales como el bajo precio de la gasolina en las provincias donde se ubican los pozos petroleros, adicionales a la redistribución de regalías. En Colombia, la renta o «ingresos corrientes de la nación»  se redistribuye entre los departamentos y municipios de forma proporcional al número de habitantes. Entre sus destinaciones están la salud, la educación y los servicios de saneamiento básico, además de la infraestructura. Pero cabe señalar que los servicios de salud, educación, superior y no formal, además de energía y telefonía, están privatizados. Y solo la educación básica es gratuita, pero de baja calidad respecto a la privada. De tal suerte podemos concluir que, en términos sociales, han resultado más benéficas, para un mayor número de ciudadanos, las políticas rentistas del giro a la izquierda que las neoliberales.

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De todas formas, hay mucho más en el rentismo, por ejemplo, la dependencia al tipo de recursos a explotar. Para ser un país rentista de economía extractiva se tienen dos opciones: la concentración en un mineral estratégico del que se tenga abundancia para explotar a largo plazo (60 o más años), o se debe acudir a la explotación de diferentes minerales. Los países que tienen grandes reservas de petróleo, como Venezuela, o de cobre, como Chile, pueden acudir a ese sistema, aunque no sin riesgos serios. En cambio, países como Colombia o Perú, que tienen una amplia variedad de minerales, pero pocas reservas, arriesgan más, a corto plazo, en detrimento de mayores extensiones de terreno a intervenir en búsqueda de nuevos frentes (o bien, se expanden las zonas mineras, o bien, se abren nuevas perjudicando zonas, por ejemplo, aptas para la agricultura o la conservación ambiental).

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Sin embargo, es indispensable clarificar que aunque el modelo de desarrollo sea extractivista-rentista, Colombia aún no es un país rentista, es decir, esto es más bien una proyección que ha resultado altamente violenta porque se pretende lograr casi de inmediato y con condiciones geológicas de reservas mineras aún inciertas.

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El subsuelo como negocio internacional. La minería en Colombia

 

Los gobiernos colombianos han proyectado el modelo extractivo en varios documentos; pero podemos decir que, en general, la política se concentra en dos documentos: «El Plan Energético Nacional: Colombia ideario energético 2050» (PEN) y «Colombia país minero. Plan nacional para el desarrollo minero. Visión al año 2019». Ambos documentos diseñados, dentro del Ministerio de Minas y Energía, por la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME). Como podemos ver en los títulos, los documentos son políticas púbicas que se extienden más allá de los límites de los periodos presidenciales. De hecho, el Plan Minero a 2019 es la continuación del Plan de Desarrollo Minero de 2002. Y el PEN es continuación de las políticas energéticas de 1994. Así, independiente a los gobernantes por elegir, es muy difícil suponer que los gobiernos futuros vayan a abandonar este camino.

 

El PEN se centra en las diferentes formas de generación de energía, bien sea mediante combustibles fósiles, represas hidroeléctricas o biocombustibles. Los combustibles fósiles, a saber carbón y petróleo, que son también minerales, tienen un tratamiento especial y diferenciado; por ejemplo a nivel institucional existe la Agencia Nacional de Hidrocarburos para administrar el tema petrolero. Es también altamente llamativo que la cobertura total de suministro de energía eléctrica y gas natural domiciliario en el país no son ni de cerca las prioridades del PEN, sino apenas un punto irrelevante de una agenda mayor. En tanto que los mecanismos de obtención de renta por economía extractiva en ambos planes, el minero y el energético, están direccionados a la proyección internacional, el análisis de mercados y la forma de atraer inversionistas.

 

El Plan Minero tiene tres objetivos concretos: el primero es atraer la inversión de «clientes» internacionales. Sobra señalar el lenguaje mercantil con que los bienes públicos y su administración vienen siendo tratados en el país desde la apertura económica de 1990. Este lenguaje es propio de la idea de que el estado debe funcionar como una empresa, por tanto, está direccionado hacia la obtención de renta. Este énfasis olvida para qué se desea obtener la renta. Además, el objetivo se presenta como si la renta se fuera a obtener exclusivamente del exterior. Si bien esto es cierto en los dos planes mencionados, no es así para la política impositiva general del estado, donde como parte de la atracción de inversión extrajera, se descarga a las empresas de los impuestos y se le trasladan al consumidor primario (IVA, renta, 4 x 1000, retención en la fuente). Los impuestos locales son también generadores de renta, pero en un esquema rentista se esperaría que ese fuera el recaudo menos importante y, de hecho, que aliviara las responsabilidades fiscales de los pequeños empresarios y de los ciudadanos.

 

El segundo objetivo del plan es garantizar que la minería sea la mayor responsable del crecimiento del producto interno bruto (PIB). A pesar de que Colombia se declara como un país interesado en el desarrollo integral, esto es, sostenible social y ambientalmente, sigue midiendo su éxito en indicadores de desarrollo económico como el PIB, olvidando otros que evidencian cuál es la distribución real de la riqueza entre los ciudadanos. Basta revisar el texto del plan para entender la lógica rentista del gobierno colombiano: «Lograr para el Estado una mayor captura de valor como consecuencia de los resultados exitosos de la actividad minera»[3]. Según el Banco de la República, la inversión extranjera directa (IED) a septiembre de 2015 está distribuida así: 39% dirigida a petróleo, minas y canteras; le siguen las manufacturas con el 20%; comercio y hoteles con el 16%, y los servicios financieros con el 15%. Esto quiere decir que, en efecto, los inversionistas internacionales sí están dirigiendo el grueso de su inversión hacia los negocios minero-energéticos. No obstante, esta inversión aún no se refleja en el PIB, pues el sector de minas y canteras solo aporta el 9,8%. Es ese 9,8% el que el plan minero pretende incrementar.[4] Y será difícil que sea un factor determinante durante el 2016 con los bajos precios del petróleo en el mercado internacional.

 

El tercer y último gran objetivo del plan es más bien una condición de posibilidad de los dos anteriores: «3.o Optimizar los procesos de soporte que la institucionalidad minera requiere para satisfacer las propuestas de valor que estructure para los diferentes segmentos de clientes»[5]. El plan diferencia cuatro segmentos de clientes y ha diseñado una estrategia para cada uno. Más adelante los analizaremos.

 

Como podemos notar, en ninguno de los tres objetivos del plan minero existe vinculación directa entre ciudadanos y plan minero, o, para hablar en los términos estatales, entre crecimiento económico y desarrollo social. Es decir, los objetivos del plan no tienen un para qué nacional diferente al aumento de la renta. En este sentido, podemos recordar los análisis de Arturo Escobar sobre el desarrollo; según el autor, la forma mágica en que funcionan los indicadores, hace suponer que los números, por sí mismos, son una transformación de la realidad materialmente objetivable.[6] Pero ya sabemos que no. Por ejemplo, el departamento de la Guajira, que ha sido el proveedor nacional de carbón por más de cuarenta años, a 2016 no tiene garantizado siquiera el acceso domiciliario al agua potable. Es decir, como si al aumentar el PIB del país pudiésemos asegurar un aumento de las garantías sociales, culturales, políticas, ambientales y de vida de la totalidad de los colombianos. Algunos economistas han señalado que el país desarrolla múltiples planes de inversión, pero nunca ha hecho planeación social. Sin embargo, en el aumento del PIB es donde cobran sentido los minerales estratégicos, pues en ellos se basa la política. En ese orden, el gobierno espera que el aumento de la renta se obtenga, primero, por la duplicación de la producción anual de carbón, y,  segundo, por la cuadruplicación de la producción de metales preciosos. El servicio geológico colombiano seleccionó once minerales estratégicos: oro, platino, cobre, minerales de fosfatos, minerales de potasio, minerales de magnesio, carbón metalúrgico y térmico, uranio, hierro y coltán.

 

Ahora, sobre esta base, sabemos cómo se eligen en la actualidad los posibles clientes, y entendemos por qué el afán de entregar títulos mineros. Del mismo modo, se entiende el porqué del aumento sobre la ilegalidad de las extracciones tradicionales de oro, en especial de familias pobres en Chocó, Cauca y Antioquia. Y creo que es allí en donde debe iniciar cualquier análisis sobre la contaminación por mercurio de los ríos y la presencia de dragas extractoras patrocinadas y administradas por las bacrim (bandas criminales emergentes). Al respecto, cabe señalar que la diferencia entre minería legal e ilegal en el país no está determinada por la forma o mecanismo de extracción o por la apropiación y usufructo del suelo, sino por la tenencia o no de títulos mineros. Es por esta normatividad que a los pequeños mineros tradicionales se les considera como ilegales, pues no tienen la capacidad de tramitar un título que avale su oficio y, en cambio, quedan vulnerables frente al accionar criminal de las bandas que dominan el negocio en regiones como Antioquia, Chocó o Cauca. Ante la falta de atención del ejecutivo a esta situación, la Corte Constitucional ha visitado diferentes regiones para verificar las formas desiguales en que opera el negocio minero y los daños ambientales y la inseguridad para la vida (por salud y violencia) de los ciudadanos.

 

Adicionalmente, el Plan Minero proyecta «convertir a Colombia en uno de los tres principales destinos latinoamericanos de la inversión privada, interna y externa, destinada a exploración minera», esto es, competir directamente con Argentina, Bolivia y Perú por el tercer lugar en la producción (por debajo de Brasil y Chile). Este objetivo, más bien teleológico que real, requiere, no obstante, equilibrar otras variables. Se debe, pues, como el mismo plan señala, «incrementar la extensión del área contratada para exploración geológica-minera»[7]. No deja de ser un poco ilusorio que el objetivo de un plan nacional sea tener más inversionistas extranjeros, pero que no se diga en concreto para qué. En concreto esto se logra ofreciendo suficientes facilidades para la obtención de títulos mineros: bajos impuestos, flexibilidad laboral o, lo que es lo mismo, contratos de concesión (por supuesto, no a los pequeños productores).

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En la actualidad, los títulos mineros o concesiones en Colombia se hacen a treinta años prorrogables por otros treinta y se adjudican bajo el principio de «primeros en el tiempo, primeros en el derecho». Por ejemplo, si una empresa internacional ha explotado un lote desde 2002, en 2032 será esa misma empresa la que gane el privilegio de continuar otros treinta años la explotación. Pero si, en 2030, se consolida una empresa colombiana, esta no podrá entrar, en igualdad de condiciones, a solicitar la explotación de la mina que tenemos como ejemplo en 2032, porque la primera en el tiempo es la empresa extranjera que ya lleva treinta años usufructuándola.

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El principio de «primero en el tiempo, primero en el derecho» significa sobre todo que no se hace un estudio de oferentes, es decir, los títulos no se adjudican en formas de licitaciones o concursos de méritos. Para la lógica de este principio no existen dos o tres interesados en un mismo título, porque el que primero radica la petición, es de inmediato su poseedor si cumple los requisitos exigidos en la ley. Si dos cumplen los requisitos, gana el que llegue primero. Es una carrera contra el reloj. El principio de competencia no cuenta en este caso. Según algunos funcionarios de la ANM el problema de la entrega de títulos mineros no está en el principio, sino en que estos, en tanto funcionan como títulos valor, pueden ser cedidos libremente, lo que, en el futuro, puede significar la concentración o monopolización de zonas mineras. Por tanto, la diferencia entre minería legal e ilegal no parece ir al corazón del problema de la explotación de minerales por parte de las bacrim con el trabajo físico de mineros tradicionales. En este caso, los más afectados son los mineros tradicionales que teniendo título, no tienen la misma capacidad explotadora de una multinacional, quedando, entonces, abierta la posibilidad de que ellos los cedan, ahora sí, al mejor postor. Además, por una política que la ANM considera protectora, los títulos no se entregan de forma colectiva, no se promueve que una cooperativa o un cabildo, por ejemplo, sea poseedor de un título, sino personas naturales. Lo que el Plan propone es que varios poseedores individuales, mineros tradicionales, se organicen en torno a la extracción o venta, y no a la propiedad del título.

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El otro factor indispensable para lograr cuadruplicar la producción de metales preciosos es el conocimiento geológico y este, en la actualidad, es escaso; el plan habla de «misiones» de estudio a diferentes zonas del país (misiones de exploración como en la Conquista) para que los inversionistas extranjeros tengan elementos técnicos para solicitar títulos mineros. En  realidad, esto no debería ocurrir, pues el título minero, como todo título valor, se negocia a riesgo; en este caso, las labores de exploración le darán la certeza al minero de las posibilidades de explotación; mientras los pequeños mineros y barequeros deben someterse al azar, el plan propone que el estado invierta en los estudios geológicos que le den certezas sobre la localización de minerales para ofertar esas zonas mineras en el mercado de títulos mineros a grandes empresas internacionales. Varios geólogos y ambientalistas colombianos han señalado en diferentes eventos públicos que el territorio del país no tiene cantidades abundantes concentradas de ningún mineral (incluido el petróleo) y que las reservas de petróleo y carbón no exceden los 60 años. Así que la lógica del Plan, al desafiar esta condición, necesariamente invita a proliferación de exploraciones en todo el territorio. De forma coloquial: abrir huecos por todas partes para ver en dónde se puede sacar algo. A la fecha, el área que suman los títulos entregados asciende veintidós millones de hectáreas, pero no olvidemos que se pretende cuadriplicar la producción a 2019. Y atraer más inversionistas para esos minerales estratégicos sobre los que aún no hay zonas delimitadas de explotación.

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Respecto a quién puede ser un minero, el plan clasificó a los posibles «clientes» de minerales en cuatro segmentos:

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Segmento uno.- Corresponde a mineros de tradición, entroncados culturalmente con labores mineras circunscritas a ámbitos de dimensión local o regional. Generalmente no las consideran como un negocio, sino como una actividad de sustento y en consecuencia sus niveles de productividad son bajos. El impacto de su labor es más social que económico.

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Segmento dos.- Las empresas mineras emergentes, caracterizadas por estar estructuradas para crecer y por encontrarse encadenadas o integradas verticalmente con procesos de transformación y de agregación de valor al producto minero.

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Segmento tres.- Comprende empresas con alta capacidad de inversión y excelente conocimiento del riesgo exploratorio, negocio que manejan mejor los procesos de explotación y beneficio minero, los cuales suelen transferir total o parcialmente a empresas especializadas en ese tipo de actividades. Por estas características se pueden calificar como agentes aceleradores del desarrollo minero.

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Segmento cuatro.- Las grandes empresas mineras, que operan las mayores minas del mundo y poseen porciones significativas del mercado de uno o varios productos mineros.[8]

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Bajo este esquema se han diseñado cuatro agendas diferentes. Para el primer segmento, en tanto su carácter social, se espera, primero, su tecnificación y, segundo, la oferta de servicios asistenciales, mediados por las agencias multilaterales y las ONG de desarrollo. Para los segmentos tres y cuatro está pensado la totalidad del plan; por ejemplo, el documento que he estado analizando aquí y que se puede consultar en Internet está redactado en español e inglés y se presenta en dos columnas, de tal forma que se muestra como una traducción simultánea (véase figura 1).

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Figura 1. Facsímil de parte de la página 67. Fuente: UPME (2006).

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Caminos de resistencia 

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Los dos antecedentes más conocidos de resistencia frente al modelo extractivista son las movilizaciones étnicas. En la década de los noventa, embera-katios, de Tierralta (Córdoba) y u´was, de Boyacá, desplegaron estrategias colectivas, de medios y judiciales para impedir proyectos energéticos en sus territorios. Los u´wa pretendían expulsar a la empresa inglesa OXY (Occidental Petroleum Company) e impedir la extracción del hidrocarburo. Por su parte, los embera esperaban impedir la construcción de la represa hidroeléctrica Urrá I. En la actualidad, ambos colectivos continúan amenazados y arrinconados por las mismas propuestas. Ambos procesos avanzaron. La represa se construyó y, en medio del proceso, la Corte Constitucional sentenció la obligatoriedad de adelantar una consulta previa. Como las obras civiles de desviación del río Sinú y de construcción ya se habían iniciado, en realidad, se consultó sobre el llenado y operación de la represa. En ese momento se determinaron 105 impactos socio-ambientales negativos. Los afectados no eran solamente los embera, sino los pescadores de los ocho municipios por donde corre el río Sinú. No obstante, los embera contaban con el derecho a la consulta previa, libre e informada.

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Los dos casos, el u´wa y el embera, fueron a la Corte Constitucional por acciones de tutela ante la violación al derecho a la consulta previa, libre e informada, y son a la fecha el principal referente del estado para trazar los protocolos de consulta y evitar cometer los mismos errores. Después de que el Ministerio de Ambiente fue más de diez veces como acusado a la Corte, las diferentes entidades del estado han cambiado de estrategia y nunca más han negado el derecho a la consulta. Claro que ahora se le ha descargado esa responsabilidad en un órgano ejecutivo llamado la Agencia Nacional de Licencias Ambientales. Un requisito fundamental para otorgar la licencia ambiental a un proyecto de desarrollo es el certificado de protocolización de consulta previa. Lo que no quiere decir que las condiciones de la consulta se den y que, en todos los casos que amerita consulta, se realice, solo que las entidades por sí mismas no han vuelto a negarse y dejan el trabajo de esquivar la acción al Ministerio del Interior o a la ANLA. Este es un antecedente importante, ya que la consulta como institución ha cobrado un lugar dentro de la dinámica del licenciamiento ambiental en el país.

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Pero a la vez, han ocurrido dos procesos alternos, la consulta se ha convertido, por un lado, en un paso dentro de un largo procedimiento que siempre está mediado por diferentes mecanismos del capital (contratos, prestaciones de servicios, asesorías, consultorías, expertos) y, por otro, sus principales actores cobran relevancia política y procedimental. Así que la consulta previa tiene la posibilidad de seguir consolidándose como un mecanismo de resistencia y relevancia política de los colectivos étnicos o puede consolidarse como una acción de favores personales que facilita la emisión de licencias.

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Uno de los temas que mayor debate ha suscitado el Plan Nacional de Desarrollo es el proceso de despojo de la soberanía gubernamental regional y local, pues, bajo el esquema de que el subsuelo es del estado (o la nación), los gobiernos nacionales consideran que los planes de desarrollo regionales deben supeditarse al plan nacional y, en ese mismo orden, los planes de ordenamiento territorial. En el caso concreto de la minería, la Agencia Nacional de Minería (ANM) cuenta con una división que se encarga de la negoción con los gobiernos locales (alcaldes, gobernadores, cabildos indígenas, o consejos territoriales). En palabras de sus protagonistas, la tarea de esta división es explicarle al gobierno local por qué debe acceder a la minería en su territorio.

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La Constitución Política de 1991 diseñó un mecanismo de participación política llamado la consulta popular. Este mecanismo consiste en la pregunta directa a los ciudadanos sobre un tema concreto, por ejemplo, si se desea o no construir un relleno sanitario en su municipio. La causa de la polémica actual consiste en que este mecanismo está siendo impulsado en los municipios que desean oponerse a proyectos mineros. En estos casos, la consulta pretende equipararse al espacio de consulta previa y al veto. Por tanto si se reproduce con éxito este tipo de iniciativa y se obtiene que muchos municipios no desean entrar en el «negocio minero», los objetivos del plan de desarrollo del actual gobierno no podrán cumplirse.

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Este mecanismo requiere de una alta calidad política del debate interno para que los ciudadanos suficientemente informados entiendan que son consultados de manera independiente y que su decisión es puntual y no tiene que estar entroncada con las dinámicas de las elecciones políticas de municipio. Exactamente lo mismo podríamos decir para la consulta previa. Es decir, este tipo de iniciativa funciona si el peso político de la propuesta no se equipara con el peso electoral de un partido o movimiento político o con cualquier otro interés particular. Un camino que parece estar funcionando de forma positiva, si bien lenta, en los casos de municipios que adelantan consultas populares, es el deseo de articular una cultura campesina. Es decir, aparejada a la idea de continuar o retomar la vocación agraria se reconoce que el actor principal sea el campesino. Más o menos la cuestión es que los actuales habitantes de los sectores rurales del país deseen continuar siendo campesinos y nombrados como tales y dedicarse a actividades agrícolas. El sentido de cultura campesina es, por supuesto, diferente al del obrero del campo de las agroindustrias. En este caso, el peso político de las consultas tiene una base cultural y ambiental antes que electoral o privada.

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Este modelo de consulta que hace girar el debate en torno a la política cultural ya ha mostrado su éxito como mecanismo de articulación de indígenas y afrodescendientes desde 1991. La idea de que la cohesión cultural permite la consolidación de colectivos fue la base de los procesos de etnización, en el país y en toda América Latina, y gracias a ellos se han diseñado nuevos derechos sociales, económicos y culturales como la consulta previa.

En el año 2013, el gobierno nacional determinó que las licencias ambientales estaban demorando los procesos de exploración y, en general, el desarrollo de todos los PINES, por eso, propuso el modelo de licencias ambientales exprés. En la práctica, se trató de identificar dónde estaba la traba de los procesos de licencia y se determinó que eran las consultas previas, porque a las comunidades les toma casi un año tomar decisiones para sentarse a la mesa a negociar. Pero las consultas son todo, menos un espacio para soñar, es decir, se deben mantener, se deben refinar y se debe estar preparado para acceder a ese derecho, pero hay que tener claridad de que su alcance es limitado. La consulta no es un espacio de diálogo equitativo, porque los intereses en cada lado de la mesa pueden llegar a ser totalmente dispares.

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En 2015 tuve la oportunidad de conversar con varios líderes de los embera-katio que estuvieron en el proceso de Urra I en 1996 y me comentaron dos cosas que me dejaron pensando respecto a qué esperar de una consulta. Los embera están temerosos de que se construyan nuevas represas en la zona y con el hecho de que ellos no sean consultados. Pero la discusión iba mucho más allá:

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Por ahora ahí está quieto [el proyecto de construcciones de represas por una demanda del Consejo de Estado] según lo que entendemos, según lo que nos informan. Pero nosotros también como dolientes lo sentimos, o sea, lo que va suceder. Eso acá en el futuro si llegase a construirse eso. O sea qué medios podemos usar para hacer saber que no estamos de acuerdo con esas construcciones, que eso nos trae muchos problemas. Va acabar nuestro pueblo. Entonces queremos como hacerlo, como un seguimiento también desde nosotros, manifestando que no estamos de acuerdo.[9]

 

Las palabras del nokó (gobernador del cabildo) son bastante dicientes, las consultas no son espacios para decir no. Antes he planteado que los embera se manifestaron contra la represa Urrá I, lo que significa, entre muchas otras cosas, que claramente se oponen a las represas, pero saben que no han sido escuchados. Decir no es un problema fundamental de las consultas, pues ante la imposibilidad del no se piensa que se debe ceder a las negociaciones. O dicho de otra manera, a los pagos y compensaciones por los daños que materialmente no pueden ser reparados. Así que las comunidades consideran que ante la imposibilidad del no siempre es mejor la negociación.

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En realidad las consultas, por su lugar político nacional y económico internacional, son espacios de altísimo riesgo político organizativo. Si uno repasa la lógica de acción de los procesos de consulta previa, incluso en sus inicios de los años noventa, hay una tendencia repetitiva en el accionar de las empresas, sean públicas o privadas, consistente en suponer que la consulta es una negociación de prebendas o compensaciones. Cuando miembros de las comunidades étnicas ceden a esta lógica, se despliega una suerte de mecanismos perversos, por una parte prima, como es obvio, el interés particular de los representantes étnicos. La expresión del interés individual (por ejemplo, un curaca o gobernador que prefiere ganar unos pesos de forma individual), aunque el representante seducido no tenga suficiente peso político interno significa el camino para desarticular las organizaciones. Además del descrédito político con que empiezan a leer los funcionarios públicos y los profesionales de los proyectos a las comunidades implicadas, los negociadores aprovechan esta oportunidad para ofrecer bienes o servicios personales o colectivos que no deberían ser objeto de negociación. Son ya varias las organizaciones que se sentaron en la consulta como una y, al terminar la negociación, eran dos o tres organizaciones enfrentadas entre sí.

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Esta miopía política no tiene presente que los daños sociales, políticos y ambientales de los proyectos son mitigables porque son inevitables y son irreparables. A corto y largo plazo, eso significa que las organizaciones se fragmentan y que, siempre, sin excepción, los costos de vida y salud y acceso a una vida confortable se ven diezmados para la totalidad del grupo. Las empresas hábilmente ofrecen posibilidades de negociación fragmentada; por ejemplo, si es una asociación de cabildos, proponen negociar por cabildo lo que termina lapidando la fortaleza de pertenecer a una organización que por su carácter de no gobierno tendría otras posibilidades de enfrentar las negociaciones. Por supuesto, buena parte de este proceso se debe a que los proyectos son consultados casi en su etapa final, y solo queda dar inicio a las obras u operaciones. Además es claro que la consulta no puede arrojar como resultado un no definitivo. O eso al menos en la forma en que se ha establecido porque en la práctica hay experiencias exitosas que lo han logrado.

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Lo cierto es que, muchas veces, no se sabe qué es lo que se está jugando, en concreto, en una consulta. Me explico, a veces la información previa no es suficiente, por ejemplo, cuando se consulta sobre la construcción de una carretera, pero la finalidad de la carretera es, a corto plazo, dar acceso a la entrada de dragas. En estos casos, se debe tener claro qué se negocia. Vuelvo con el caso embera para traer al relato ese otro comentario de los líderes embera que me permite adelantar esta reflexión. Ruperto Cabrera, un líder ya mayor y que era joven en la consulta de Urra I, decía:

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[…] por lo menos, era que el impacto en lo anterior no conocíamos ¿qué era el impacto?, pero el día de hoy ya conocemos qué es un impacto. Un impacto en anterior decían, cuando nosotros escuchábamos que el impacto que traía la empresa Urrá pensábamos que era una cosa sencilla; pero al conocer que eso no es sencillo, sino que el impacto trae la entrada de los ejércitos, la entrada de los paramilitares, la entrada de los guerrilleros, el reclutamiento de indígenas. Afecta el territorio o afecta el ambiente del pueblo Embera, eso es lo que trae la palabra que le dicen «el impacto», así, y es como la continuidad, el pueblo Embera nunca deja de hacer hijos, de crear familias, al igual el impacto es continuo, entre más días, se empeora más.[10]

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Las palabras de Ruperto son extremadamente complejas, de ellas infiero, como primera conclusión, que las condiciones para las consultas, a saber, previas e informadas, no son posibles ni siquiera con voluntad política y honestidad técnica. Es imposible medir de antemano un impacto ambiental, es imposible que los grupos de personas que han mantenido relaciones de cierta armonía ambiental puedan dimensionar o si quiera imaginar qué es, por ejemplo, un espejo de agua. Durante esta conversación, los embera nos contaban que los más viejos no creyeron lo que les anunciaron de la represa porque no lograban concebir la idea de que los hombres pudieran mover el río. Si no se está en la misma dimensión lógico-imaginaria cómo se puede plantear el diálogo. Sobra decir que el problema no es cultural, tampoco un habitante de la ciudad lograría imaginar que es represar 10 km2 de agua o entender qué es y cómo funciona el fracking. Pero aun las palabras de Ruperto tejen de forma casi indistinguible lo «ambiental» con las dinámicas locales del conflicto armado. A sabiendas de que un impacto no impacta lo que miden los estudios de impacto ambiental, ¿cuál es la certeza de que se negocie sobre la reparación de la negatividad de un impacto?

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Considero que las empresas y los funcionarios públicos saben bien esto que acabo de plantear y es por esto que insisten en ofrecer información desinformante, esto es, estudios técnicos que no pueden ser decodificados. Es por esto que ofrecen, incluso desde el inicio, bienes o servicios que se obtienen con algún grado de facilidad y es por esto que se delega lo más difícil a las ONG para que mitiguen desde el asistencialismo lo que la inoperancia del estado se niega a satisfacer

 

[1] Algo novedoso que introdujo el forcejeo de los indígenas con el estado es que cada pueblo es considerado un sujeto de derecho, en tal sentido, un pueblo (o la organización que lo representa) puede presentar una tutela. Así, toda la jurisprudencia que se ha producido en los últimos veinte años sobre indígenas ha sido promovida mediante tutelas. La tutela es, pues, la herramienta de lucha jurídica más usada por las organizaciones étnicas.

[2] Álvaro Pardo, Análisis de los beneficios globales de la industria minera en Colombia. Improvisación, opacidad e impactos en la economía (Bogotá, s. f.), http://colombiapuntomedio.com. Entre los beneficios que concede tenemos: que el pago de regalías exime del pago de cualquier otro impuesto, el cobro de regalías es bajo respecto a la región y la tasa de pago se mantiene fija desde el año 1 al 30 que dura cada concesión minera.

[3] UPME, Colombia país minero. Plan nacional para el desarrollo minero. Visión a 2019 (Bogotá: UPME, 2006), 76.

[4] DANE, Cuentas nacionales departamentales. Resultados PIB departamental 2014-preliminar base 2005 (Bogotá: DANE, 2015).

[5] UPME, Colombia país minero, 76.

[6] Arturo Escobar, La invención del Tercer Mundo: construcción y deconstrucción del desarrollo (Bogotá: Editorial Norma, 1998). Arturo Escobar, «Una minga para el posdesarrollo», Signo y pensamiento 30, n. o 58 (2011): 278-284.                

[7] UPME, Colombia país minero, 78.

[8] UPME, Colombia país minero, 84 (el énfasis es del autor).

[9] Comunicación personal mayo de 2015.

[10] Comunicación personal mayo de 2015.

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Bibliografía 

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Banco de la República. Boletín de indicadores económicos. Bogotá: Banco de la República, 2015.

DANE  (Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas). Cuentas nacionales departamentales. Resultados PIB departamental 2014-preliminar base 2005. Bogotá: DANE, 2015.  

Escobar, Arturo. La invención del Tercer Mundo: construcción y deconstrucción del desarrollo, Bogotá: Editorial Norma, 1998.

Escobar, Arturo. «Una minga para el posdesarrollo», Signo y pensamiento 30, n. o 58 (2011): 278-284.

Ministerio de Minas y Energía. El proceso minero colombiano. Bogotá: Ministerio de Minas y Energía, 2006.

UPME (Unidad de planeación minero energética). Colombia país minero. Plan nacional para el desarrollo minero, visión a 2019. Bogotá: UPME, 2006.

UPME (Unidad de planeación minero energética). Plan Energético Nacional (PEN) 2005-2025. Bogotá: UMPE, s. f.